2025年是中国能源转型承前启后的关键节点。随着“十四五”收官、“十五五”启航，国家层面密集释放政策信号，为光伏产业勾勒出清晰的发展路径。自8月以来，多部门领导相继发声，层层递进地明确了光伏在新型能源体系中的新定位与新使命。

01

政策部署

10月24日，中共中央举行新闻发布会，介绍和解读党的二十届四中全会精神。

其中提到，习总书记上个月向全世界宣布了中国新一轮国家自主贡献目标。这次《建议》对加快经济社会发展全面绿色转型作出部署安排，产业、能源转型，都是其中的重中之重。如何加快全面实现绿色转型，就是要以碳达峰碳中和目标为牵引，加快推进4方面举措。

首先，是加快构建实施碳排放总量和强度双控制度。过去我们是能耗双控制度，现在全面转向碳排放双控制度。这是全面绿色转型的“指挥棒”。《建议》提出稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等制度，建立健全覆盖各类主体的激励约束制度体系。

其次，是加快能源绿色低碳转型。这是全面绿色转型的“牛鼻子”。我们将加快新型能源体系建设，到“十五五”末，新增用电需求绝大部分由新增清洁能源发电量满足，让更多绿电穿越山海、点亮万家灯火。重点有三项工作：一是以更大力度发展非化石能源，加快西北风电光伏、西南水电、海上风电、沿海核电等清洁能源基地建设，因地制宜开发生物质能、地热能、海洋能等新能源；二是推进化石能源清洁高效利用，推动煤电由基础保障性电源转为支撑调节性电源；三是加快建设新型电力系统，确保绿电发得出、电网接得住、终端用得好。

三是加快产业结构绿色低碳转型。这实际上是通过增加产业的“含绿量”，来提升经济的“含金量”。我们要做好产业的“加减法”：一手做加法，加快发展绿色低碳产业，根据测算，目前我国绿色低碳产业规模约11万亿元，未来5年还有翻一番乃至更大的增长空间，特别是“十五五”时期，力争建成100个左右国家级零碳园区，将为绿色低碳产业带来巨大发展空间。一手做减法，推进重点行业节能降碳，将在钢铁、有色、石油化工等重点行业深入实施节能降碳专项行动，力争实现节能量1.5亿吨标准煤以上，可以减少二氧化碳排放约4亿吨。

四是加快生产生活方式绿色低碳转型。这和我们每一个人都息息相关，是全面绿色转型的根本所在。在生产方面，深入推进清洁生产，实施大规模设备更新，大力发展循环经济，力争到2030年，大宗固废年利用量达到45亿吨左右，同时加快建筑和市政设施节能改造，提高大宗货物的铁路、水路运输比例。在生活方面，广泛开展绿色低碳全民行动，大力倡导节粮、节水、节电和生活垃圾分类，大力推广绿色低碳生活方式、绿色低碳产品，以绿色生活打造美丽家园、建设美丽中国。

此外，还提到市场方面，就是建设强大国内市场。大国经济都是内需为主导，市场是当今世界最稀缺的资源，强大国内市场是中国式现代化的战略依托。《建议》提出坚持扩大内需这个战略基点，部署了3方面重点任务，抓好贯彻落实，要把握好“拓展增量、提升效益、畅通循环”这三个关键。

一是拓展增量。我国扩大内需既有空间，又有潜力。《建议》提出坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，深入实施提振消费专项行动，扩大服务消费，推动商品消费扩容升级；保持投资合理增长，高质量推进“两重”项目建设，实施一批重大标志性工程，完善民营企业参与重大项目建设长效机制等举措，这将全方位扩大国内需求，推动我国经济持续向上向好。

二是提升效益。我国固定资产投资年度规模已达到50万亿元，但惠民生、补短板、育动能等任务还很重，必须把“钱”特别是政府资金更好地用在发展紧要处，花在群众生活上。对此，《建议》提出优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，统筹用好各类政府投资，加强政府投资全过程管理等举措，将更好地发挥政府投资的撬动作用，不断增进投资的综合效益。

三是畅通循环。有了统一大市场，才能畅通大循环。我国市场准入负面清单事项已从过去的328项减到目前的106项，4200多件阻碍要素流动的政策举措得到清理，但还有不少堵点和卡点。对此，《建议》提出统一市场基础制度规则，破除地方保护和市场分割，规范地方政府经济促进行为，统一市场监管执法，综合整治“内卷式”竞争等举措，将更加有力有效地破除各种市场障碍，充分释放我国超大规模市场红利。

02

三条主线与分工协作

仔细梳理自8月以来的政策脉络，会发现各部门的发言看似角度不同，实则共同指向一个清晰的战略框架。其中有三条主线贯穿始终：

第一条主线，是让光伏“融得进”电网。无论是能源局提出的“系统要强”“用电要灵活”，还是发改委强调的“西北集中式+东部分布式”布局，核心都是解决消纳问题。由此可见，光伏的未来不再取决于能造多少组件，而在于电网能接纳多少绿电。

第二条主线，是让光伏“创造出”价值。政策正引导行业从“发电”思维走向“能源”思维。王宏志局长提出的“多能综合利用”是关键信号——拓展新能源非电利用途径，既是缓解电网消纳压力、破解新能源电力消纳瓶颈的需要，也是深入推进新能源安全可靠替代、开创高质量发展新局面的内在要求。

第三条主线，是让光伏“担当起”责任。四中全会首次将“双碳”目标写入公报，意味着光伏被赋予了支撑国家战略的使命。它不仅要提供清洁电力，还要成为美丽中国建设的基石、新质生产力的代表。

尽管目标一致，但各部门的安排各有侧重：国家能源局专注技术路径，解决“怎么干”的问题；国家发改委负责制度设计和区域协调；中央层面则从全局高度定调，为行业发展注入最强的政策确定性。

03

光伏“十五五”怎么干？

面对政策导向的深刻变化，光伏企业需跳出“扩产降价”的旧逻辑，转向“系统价值创造”的新范式。

1.尽快转变思维方式

必须从“抢装思维”转向“系统思维”，以真实场景嵌入、规范政策对接为核心，真正实现从“政策套利”到“价值创造”的战略转型。未来，光伏企业需要主动协同电网企业，将光伏项目真正嵌入区域能源消纳体系，实现从“发电单元”向“系统方案提供者”的转变，从而在政策趋严背景下实现可持续并网与长效运营。

2.抢占零碳园区入口

园区是政策落地最集中的场景。“十五五”期间，我国将大力推进国家级零碳园区建设，力争建成园区100个左右，重点推动高耗能产业绿电替代，明确绿电比例须达到50%及以上。该要求作为地方政府绩效评估的约束性指标，正成为产业绿色升级的核心驱动力。未来，企业可联合高耗能产业，提供“光伏+储能+碳管理”全链条服务，通过绿电直供、碳足迹核算实现收益多元化。

3.突破技术与应用边界

技术端：加速TOPCon、BC、HJT、钙钛矿等高效技术产业化；

场景端：探索光伏治沙、农光互补、BIPV等“光伏+”模式，提升单位土地综合效益；

国际端：借力“新三样”出口优势，布局海外新能源需求市场。

4.对接政策与金融红利

企业需从被动应对转向主动布局，精准把握政策窗口与绿色金融工具。如主动申报绿色工厂认证、对接地方可再生能源消纳责任权重、参与地方消纳责任权重考核等。

“十五五”时期，光伏产业的发展逻辑正在发生根本性转变。它不再是一场追逐装机的“资格赛”，而是一场关乎技术、应用与系统效率的“决赛”。随着政策进入精细化落实阶段，企业也将超越“供应商”的身份，深度融入国家能源体系，以稳定可靠的系统价值赢得未来。